2021年4月19日，世界氣象組織發布《2020年全球氣候狀況》并指出，2020年全球氣候變化指標和影響進一步惡化，極端天氣加上新冠肺炎疫情給全球帶來雙重打擊，疫情封鎖限制措施以及伴隨的經濟放緩并未對影響氣候變化的驅動因素產生遏制作用；2020年是有記錄以來三個最熱的年份之一，全球平均溫度比工業化之前高出約1.2℃；2015—2020年是最熱的6年，2011—2020年是最熱的10年。
疫情造成的全球經濟衰退使制定緩解氣候變化所需的政策更具挑戰性。為盡快實現經濟復蘇和創造就業，拜登就任總統當天簽署了美國重返《巴黎協定》（paris agreement）等多項總統行政令，明確提出“氣候政策應是美國外交政策和國家安全的基本要素”，具體包括：到2035年美國的電力生產實現無碳排放，到21世紀中葉實現凈零排放；暫停在聯邦土地上進行新的石油及天然氣項目，逐步取消化石燃料補貼；聯邦、州等各級政府車輛零排放；到2035年增加對綠色基礎設施和發電廠碳排放的公共投資，包括2萬億美元的清潔能源項目；成立白宮國內氣候政策辦公室（climate policy office）、國家氣候工作組（national climate task force）等。雖然美國政府的氣候政策具有很強的周期性和易變性，此次能否實現氣候立法也尚未可知，但其姿態頗具影響力和示范作用。
之后，38個國家在2021年4月22—23日美國主辦的領導人氣候峰會上，就碳排放量的問題做出承諾。美國承諾2030年比2005年減少50%~52%，到2050年實現凈零排放；加拿大承諾2030年比2005年減少40%~45%；日本承諾2030年比2013年減少46%；英國承諾2035年比1990年減少78%；巴西承諾在2050年前實現碳中和。基于“共同但有區別的責任”原則，大多數發展中國家并未做出明確的減排承諾，而是呼吁發達國家在應對氣候變化方面展現更大的決心和行動，履行氣候變化融資承諾，為發展中國家提供更多資金、技術、能力建設等方面的支持。而中國早在2020年9月聯合國大會上就承諾“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”。可見，各國政府的減排目標和行動有了新一輪的進展。
由于氣候治理是一個全球性的問題，需要通過國際合作使每個國家切實采取行動參與其中。而國際氣候談判便是國際合作的首要前提，通過談判制定全球長期減排目標，明確每個國家的責任和義務，進而制定各自的減排目標和細則。但是由于減排對經濟發展有不同程度的制約，各國國情不同、經濟發展水平差異巨大、利益訴求不同，在全球減排義務分擔上存在諸多矛盾和分歧。
在30多年來的全球氣候治理進程中，類似以上國家氣候政策的重大轉折事件屢屢發生，對全球減排進度和效果造成巨大影響，形成了復雜多變的談判格局。為探索全球氣候治理體系的演進規律和特征，本文按照四個發展階段，詳細梳理了30多年來具有代表性的國際氣候大會和事件，并對其間重要的協議和會議的意義進行了總結和評論，清晰展現了主要國家的利益訴求變化導致的競爭和合作關系的轉變。當前，以《巴黎協定》為代表的新氣候治理體系取代了以《京都議定書》為代表的原氣候治理體系，并體現了新的特征。中國倡導相互尊重、公平正義、合作共贏的全球治理新理念，認為積極應對氣候變化是中國可持續發展的內在需要，也是推動構建人類命運共同體的責任和擔當。
一、全球氣候治理體系的組成
推動和引導建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系，是各國共同解決全球氣候變化問題的首要任務。全球氣候治理的最終目標是提供充足的全球公共產品，實現國家利益與全球利益、當前利益與長遠利益以及國家與國家間利益的均衡。
目前，三大國際法律性文件——《聯合國氣候變化框架公約》（united nations framework convention on climate change，unfccc，簡稱《公約》）、《京都議定書》（kyoto protocol，簡稱《議定書》）和《巴黎協定》，在全球氣候治理進程中的作用、約束力以及參與度等綜合影響力上，無疑起到主導作用。
同時，國際公約外的氣候治理機制作為有力的補充推進了談判進程。這些機制從性質上可以分為政治性、技術性和經濟激勵性三種類型：（1）由政府首腦或者高級別官員就一些重大問題達成政治共識的組織或會議，主要包括聯合國氣候變化峰會、聯合國千年發展目標論壇（mdgs）、經濟大國能源與氣候論壇（mef）、二十國集團（g20）、八國集團（g8）、亞太經濟合作組織（apec）、亞太清潔發展和氣候新伙伴計劃（app）等；（2）針對具體技術問題開展專題研究和討論的機制，主要包括聯合國環境規劃署（unep）、聯合國開發計劃署（undp）、聯合國糧農組織（fao）、國際民用航空組織（icao）、國際海事組織（imo）以及聯合國秘書長氣候變化融資高級咨詢組等；（3）促進經濟發展的組織或政策，包括世界銀行、區域多邊發展銀行、與氣候變化相關的貿易機制、與生產活動和國內外市場拓展相關的生產標準制定等。這類組織和機制在一定程度上有利于調動多方行為主體積極性和規范擴散，各國可以根據自身情況自愿制定政策，尤其是減排積極性較高的國家可以提前采取應對氣候變化行動。
研究表明，如果只是使盡可能多的國家僅加入唯一一個國際氣候聯盟，可能不是最佳策略，反而具有相近成本-效益結構的成員國之間達成的協議會更穩定，且可能會促進國際協議的成功。但過猶不及的是，如果氣候機制過于復雜，會造成臃腫、競爭、摩擦和相互抵消的情況，甚至產生權利和義務的再分配效應——大國擁有更多自由選擇參與某一或某些氣候小聯盟的權利；小國家會缺乏采取氣候行動的激勵，傾向“搭便車”。
二、全球氣候治理體系發展階段
全球氣候治理體系經歷了30多年的發展，每一次取得的重大進步都不是一蹴而就的，而是循序漸進的，是經過長期的準備、斡旋和談判才逐步達成的。每一次氣候大會的召開、重要文件的簽訂、減排目標的制定、評估報告的發布、工作組的設立等都有其獨特的歷史意義，都反映了每個談判國家的利益訴求和博弈，體現了各方談判力量的形成和變化，暗含了發達國家和發展中國家對國際地位和話語權的爭奪，甚至也包含了非政府組織和民眾的參與和努力。因此，詳細梳理和分析全球氣候治理機制發展過程中的代表性會議和事件對研究全球氣候治理體系的演進和特征以及未來的發展有重要意義。
全球氣候治理機制的發展主要以歷年來的國際氣候談判為表現形式，以重要協議的簽訂和會議的召開為里程碑，以經濟危機和主要國家氣候政策的變化為轉折點，經歷了以下四個明顯的發展階段。
（一）建立階段
從政府間氣候變化專門委員會成立（ipcc，1988年）到《公約》（1992年）和《議定書》（1997年）的出臺是全球氣候治理機制的初建階段。國際社會用10年的時間引領氣候問題走進公眾視野并成為全球性的重要議題，促使大部分國家和地區加入了聯合國氣候談判機制，確認了“共同但有區別的責任”這一基礎原則，制定了全球減排目標，強制《議定書》附件國家采取減排行動。
在此階段經歷了以下幾次重要的氣候談判和事件。
1979年，第一次世界氣候大會在日內瓦召開，標志著氣候問題開始提上國際議事日程。為實現全球氣候的有效治理，1988年，聯合國環境規劃署和世界氣象組織（wmo）成立了政府間氣候變化專門委員會，其職責是收集、整理并評估氣候變化科學知識的現狀，分析氣候變化及其對環境、社會和經濟的影響，并提出減緩、適應氣候變化的對策。
1990年，ipcc及時發布第一份氣候評估報告（assessment report，ar），確認了全球變暖的科學基礎，引起公眾極大關注，對促成后續的氣候變化公約談判具有重要意義。同年12月，第45屆聯合國大會第45/212號決議決定成立政府間談判委員會（inc），負責擬定氣候變化綱要公約和組織第一屆談判會議。國際氣候談判的進程由此正式啟動。
自1991年2月至1992年5月，經過歷時15個月的5輪艱苦談判，《聯合國氣候變化框架公約》最終于1992年6月正式開放簽署，共有153個國家和歐洲共同體簽署。《公約》最終目標（條款2）是“將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到人為干擾的水平上。這一水平應當在足以使生態系統能夠自然地適應氣候變化、確保糧食生產免受威脅并使經濟發展能夠可持續進行的時間范圍內實現”。指導原則（條款3）包括“公平原則”“共同但有區別的責任原則”“各自能力原則”等。締約方承諾（條款4）附件i國家（發達國家與經濟轉型國家）應“制定國家政策和采取相應措施，限制人為的溫室氣體排放”，2000年應“將個別地或共同地使co2和《蒙特利爾議定書》未予管制的其他溫室氣體的人為排放恢復到1990年的水平”；附件ii國家（24個最發達國家）應“提供新的和額外的資金，以支付發展中國家履行義務所需的全部費用”；發展中國家應編制國家信息通報，制定并執行減緩和適應氣候變化的國家計劃，其履行上述義務的程度取決于發達國家資金和技術轉讓的程度。《公約》于1994年3月正式生效，是世界上第一個為控制溫室氣體排放、應對全球變暖而起草的國際公約，奠定了應對氣候變化國際談判與合作的重要法律基礎，是具有權威性、普遍性、全面性的國際框架，但明顯缺失了對發達國家減排具體指標的硬性約束。
1995年，首次《公約》締約方大會（cop1）在柏林舉行，制定了2000年后的減排義務和時間表，以督促發達國家實現最終減排目標，為此，各方通過了“柏林授權書”（berlin mandate），此舉直接促進了后來《議定書》的制定。同年，ipcc第二次評估報告（ar2，1995）得出結論，有證據表明人類活動對全球氣候具有可以識別的影響，迫切需要加強全球、區域和國家各級的減排行動。然而，直至1997年11月，共進行了8次正式談判會議及若干次非正式磋商，減排指標問題仍未有進展。
1997年，第三次《公約》締約方會議（cop3）不得不在無任何談判文本的基礎上召開。最終在會議最后階段連續進行近50個小時的談判，才通過《京都議定書》。《議定書》規定，附件i國家需確保在2008—2012年（第一個承諾期）將溫室氣體排放量比1990年至少削減5.2%，其中歐盟減排指標為8%，美國為7%，日本為6%（條款3）；提出減排途徑有3種靈活機制，即聯合履行（ji，條款6）、排放貿易（et，條款17）和清潔發展機制（cdm，條款12），以幫助發達國家降低減排成本；附件ii國家還應當為發展中國家提供技術轉讓和資金支持（條款11）。關于實施的相關細則在之后幾年繼續談判。
（二）發展階段
從通過《議定書》到召開哥本哈根氣候大會（2009年）是全球氣候治理機制艱難的發展階段，各國之間的利益分歧愈加嚴重，導致《議定書》實施細則的談判歷時8年，到2005年才正式生效。之后的 “巴厘島路線圖”（2007年）確定了未來談判方式的“雙軌路徑”，延續了“共同但有區別的責任”的基礎原則。但美國、加拿大、日本、俄羅斯等國退出或故意拖延談判進程，并要求發展中國家也實施強制減排。
在此階段經歷了以下幾次重要的氣候談判和事件。
1998年，cop4阿根廷氣候大會達成《布宜諾斯艾利斯行動計劃》（buenos aires plan of bbbbbb），決定在2000年之前必須解決減排機制問題。但2000年的cop6海牙氣候大會談判最終破裂。美國、加拿大、日本等少數發達國家與歐盟形成尖銳的對立局面。美國主張可以無限制地通過向發展中國家提供資金、轉讓技術的方式和森林、綠地吸收co2的方式來抵消自身的減排指標；歐盟指責美國逃避義務，堅持主張發達國家應把主要精力放在國內減排上，到海外“購買”減排份額最多不得超過其減排總量的一半。
2001年3月，美國宣布退出《議定書》。7月，在cop6續會上，歐盟、“傘型集團”和“77國集團+中國”在美國反對和不參與的情況下達成的《波恩協議》（bonn agreement）具有突出的國際政治意義，且在最后關頭避免了《議定書》失敗的命運。《波恩協議》對土地森林、三個機制、遵約制度和資金提供四方面做出了規定，但部分內容遭到“傘型集團”國家的反對，最終無法達成一攬子決定。未竟的工作于11月在cop7摩洛哥氣候大會中繼續進行，最終達成的《馬拉喀什協定》（marrakesh accord）明確了技術轉讓框架，成立了技術轉讓專家小組，并首次在資金援助方面取得較大進展，為爭取俄、日等國批準《議定書》鋪平了道路。
2002年，cop8新德里氣候大會通過的《德里宣言》采納了發展中國家的建議，提出要在可持續發展框架下解決氣候變化問題，大力開發清潔能源和創新綠色科技，可持續地使用可再生能源，并通過公共部門的努力和市場為導向的途徑實現減排。
2003年，cop9米蘭氣候大會陷入僵局，締約方各有訴求：歐盟積極游說堅持全球承諾和強制減排；小島國家積極推動國際社會立即采取實質性減排行動；最不發達國家（ldc）為獲得資金的援助愿意做出妥協；美國故意拖延談判進程，采取折中和調和立場，提出“碳強度”方法自愿承諾減排；俄羅斯和澳大利亞等國態度消極，嚴重推遲《議定書》的生效；沙特等石油輸出國堅決反對國際合作；中國、巴西和印度更關注第二承諾期的談判。非政府團體和研究機構也提出了各種減排方案，大致可歸納為“自上而下”（top-down）和“自下而上”（bottom-up），締約方開始考慮多種方式并存的新機制。
在2004年cop10召開前，俄羅斯終于批準加入《議定書》使之最終生效。2004年是《公約》生效第10年，但在資金、技術轉讓、能力建設等議題上談判進展緩慢，具體的減排行動更是見效甚微。
2005年2月，《議定書》正式生效，成為第一個為發達國家規定量化減排指標的文件，也是第一個具有法律約束力的國際減排文件，并且符合“柏林授權”的精神和規定，并沒有對發展中國家規定任何限排或減排義務。11月，cop11暨《議定書》第一次締約方會議（mop1）在加拿大蒙特利爾召開，大會任務為“執行、改進和創新”，通過了遵約程序、執行規則和懲罰機制，成立了《議定書》下的特設工作組（awg-kp），開啟了發達國家第二承諾期（2012年以后）的談判。對歐盟來說，此次大會啟動了發展中國家和未批準《議定書》的發達國家（美國和澳大利亞）參與的進程。
此后，“后京都”談判正式啟動，主要針對第二承諾期的具體減排指標進行談判。2006年，cop12暨mop2首次在撒哈拉以南非洲國家——肯尼亞內羅畢召開。會上，前世界銀行首席經濟學家尼古拉斯·斯特恩（nicholas stern）做了主題發言，指出不斷加劇的溫室效應對全球經濟的影響不亞于世界大戰和經濟大蕭條，但是只要全球以gdp 1%的投入就可以避免未來每年5%~20%的gdp損失。大會達成的“內羅畢工作計劃（2005—2010）”為發展中國家清潔發展機制項目提供額外支持。并且，“適應基金”在發展中國家已接近投入運行，用于適應氣候變化的具體行動。同年，國際能源署（iea）發布《世界能源展望2006》,預測中國將在2007年成為世界上第一大溫室氣體排放國，其他發展中大國溫室氣體排放量也將迅速增加。從此，發展中國家減排問題開始成為全球氣候大會的中心議題。
2007年，cop13氣候大會達成了“巴厘島路線圖”，開創了“雙軌制”談判路徑，即將談判分為不同語境下的兩個部分：就《公約》下廣泛國家的長期合作行動進行的awg-lca談判，和就《議定書》下確定的附件i國家制定二期減排義務的awg-kp談判，體現了《公約》和《議定書》的“共同但有區別的責任”原則。為實現大幅度減排，條款1要求“所有發達國家（包括美國）做出可測量、可報告和可核實（mrv）的適當國家緩解承諾或行動（namas），包括可量化的國家排放限度和排減目標”；“發展中國家締約方應得到支持性和可行性的技術、資金和能力建設的支持，并在可持續發展的范圍內采取適當的國家緩解行動”；強調應加強適應行動、技術開發和轉讓行動、供資和投資行動等發展中國家關心的問題等。同年，ipcc第四次氣候變化評估報告（ar4，2007）呼吁應控制全球溫升不超過2℃。
之后爆發的金融危機使許多發達國家出現經濟衰退，德國等部分歐盟國家為減輕企業負擔，強制減排的政策開始松動甚至倒退。在2008年cop14波茲南氣候大會上，中國代表團第一次明確提出“人均累積co2排放”的概念用以衡量減排義務的公平性。同年11月，奧巴馬出任美國總統，美國的氣候政策出現新的轉機，2009年，美國眾議院通過了美國歷史上首部限制溫室氣體排放的綜合性法案——《美國清潔能源與安全法案》（aces）。
為解決《議定書》在2012年到期的問題，2009年cop15哥本哈根氣候大會召開，受到各國政府、非政府組織、學者、媒體和民眾的高度關注，也是各大國際外交場合的重點議題。為提前擬定草案，2008年、2009年分別舉行4輪和5輪聯合國氣候變化國際談判會議。但是，針對“責任共擔”的焦點問題，發達和發展中國家的政治意愿存在明顯分歧，且存在談判的程序性問題——不透明的“小集團”磋商模式，最終《哥本哈根協議》(copenhagen accord)不具法律約束力，也未解決《議定書》第二承諾期的相關問題。但大會提議建立綠色氣候基金，由發達國家承諾2010—2012年每年出資100億美元以及2013—2020年每年出資1000億美元，以支持發展中國家緩解氣候變化。除此之外，會中首次隱晦地提出了一種新的“自下而上的減排保證”（pledge）+“統一核查機制”（review）的全球減排機制。美、法等少數西方發達國家提出“碳關稅”政策，將環境問題和貿易掛鉤，向不能達到進口國節能減排力度的他國出口商品征收特別關稅。此次會議后，中國、印度、南非、巴西作為“基礎四國”開始代表發展中國家共同發聲，提出符合發展中國家利益訴求的排放權分配方案。
（三）停滯階段
從2009年哥本哈根氣候大會的無果而終到2015年《巴黎協定》達成前，全球氣候治理機制一直處在停滯階段。此時世界經濟形勢發生變化，發展中國家經濟崛起并占據越來越多的全球碳排放份額。發達國家遭遇經濟危機，拒絕接受第二承諾期的減排義務，并要求逐漸弱化“共同但有區別的責任”原則，將“自上而下”的量化減排模式逐漸過渡到自愿減排模式，試圖在2015年前達成一個自2020年生效的新協議。
在此階段經歷了以下幾次重要的氣候談判和事件。
哥本哈根氣候大會后，氣候談判更加舉步維艱。為了使2010年底的坎昆氣候大會順利召開，提前進行了4輪工作組談判會議，就談判程序性問題、案文、方向和具體內容等展開了艱難的磋商。最終cop16坎昆氣候大會堅持了雙軌談判機制，且在發展中國家關心的問題（適應、技術轉讓、資金和能力建設等）上取得了不同程度的進展，并決定建立綠色氣候基金。會中，日本等個別發達國家公開反對《議定書》第二承諾期。
2011年，cop17德班氣候大會通過決議，建立加強行動德班平臺特設工作組，決定實施第二承諾期，啟動綠色氣候基金，不晚于2015年達成一個《公約》下適用于所有締約方、自2020年起生效的新協議。同年12月，加拿大宣布退出《議定書》。
2012年，cop18多哈氣候大會通過了《議定書》修正案，從法律上確定了第二承諾期的時間框架；進一步明確了2015協議談判的時間表，全面啟動適用于所有締約方的新的“德班增強行動平臺”的單軌談判進程。
2013年，聯合國綠色氣候基金（gcf）終于在韓國落戶，計劃從2020年起每年籌集1000億美元。
2014年，ipcc第五次評估報告（ar5，2014）指出氣候變化將增強對人類和生態系統造成嚴重、普遍和不可逆轉影響的可能性；將溫升限制在2℃內，需要到2050年全球排放水平比2010年減少40%~70%；限制在1.5℃內，則需要減少70%~95%；現在大幅減排把溫升控制在2℃的可能性大于66%，且對全球經濟的影響在正常情境中僅為0.06%。
為推進全球氣候變化新協議的談判進程，《中美氣候變化聯合聲明》（2014）、《中法元首氣候變化聯合聲明》（2015）相繼發布。
（四）新發展階段
《巴黎協定》打破了僵局，確立了全球氣候治理歷史上第一個普遍適用的全球性治理體系，要求所有的締約方都必須提出“國家自主貢獻”，打破了南北方在《公約》及《議定書》框架下關于治理責任分配及其相應承諾和行動的“防火墻”，但各國減排目標遠遠達不到把溫升控制在2℃以內對全球減排任務的要求。美國退出《巴黎協定》引起各方聲討，但全球氣候治理沒有因此停滯或者混亂，這說明當前全球氣候治理已不再依賴于個別國家的政策和行動；而且使更多地方政府、城市、企業、社會團體甚至個人更積極地參與到氣候治理中來，切實采取減排行動。
在此階段經歷了以下幾次重要的氣候談判和事件。
2015年12月，cop21氣候大會通過了《巴黎協定》，其長期目標是“將全球平均氣溫較前工業化時期上升幅度控制在2℃以內，并努力限制在1.5℃以內”（條款2）。各締約方以“自下而上”國家自主貢獻（ndc）方式（條款4）提出各自的目標和行動計劃，并以全球定期每五年集體盤點的方式（條款14）評估集體進展情況。該協定很快于2016年11月正式生效，體現了全球對氣候治理的迫切愿望，是人類歷史上應對氣候變化的第三個國際法律文本，確立了2020年后全球氣候治理格局。
為落實《巴黎協定》相關內容，各國繼續圍繞“共同但有區別的責任”問題、減排義務分擔的公平問題、提供資金技術問題等重大問題進行談判。2016年的cop22氣候大會一致通過的《馬拉喀什行動宣言》給國際社會樹立了信心，中國出資30億美元建立氣候變化南南合作基金起到了重要的引領作用，體現了大國擔當。但各方在發達國家如何出資問題上仍有分歧，迄今仍未兌現每年提供1000億美元的承諾。
美國特朗普政府于2017年6月宣布退出《巴黎協定》，10月宣布廢除美國《清潔電力計劃》，此舉嚴重阻礙全球氣候治理的進程。同年，世界氣象組織發布《溫室氣體公報》表示，2016年全球co2濃度增速突破歷史記錄，較過去10年平均值高50%，是工業化前的145%。11月，cop23波恩氣候大會首次由太平洋發展中島國斐濟擔任主席國。大會主要任務有：形成一個有共同時間框架的、全面的、平衡反映各方核心訴求的《巴黎協定》實施細則草案，為次年的最終版本奠定基礎；形成2018年“促進性對話”的實施細節，彌合與全球減排目標的差距等。
2018年，ipcc發布的《全球變暖1.5℃》特別評估報告警告，1.5℃是危險的臨界點，必須在多個領域進行變革，以保證co2排放量到2030年減少45%。但美國、俄羅斯、沙特、科威特等國家拒絕認可此報告。同年，全球經濟和氣候委員會發布的《新氣候經濟報告》認為減排和經濟發展可以共存，氣候行動到2030年將產生26萬億美元的經濟效益。12月，cop24卡托維茲氣候大會最終通過了《巴黎協定》“實施手冊”，主要確定了透明的報告和監督機制、2023年全球盤點機制、2025年后的氣候資金新目標以及評估技術發展和轉移的進度等，但沒有提出更高的減排目標，甚至難以實現控制在2℃的溫升目標。
2019年11月，聯合國環境規劃署發布年度《排放差距報告》預計，即使《巴黎協定》承諾全部實現，全球氣溫仍有可能上升3.2℃；若要控制為1.5℃，2030年全球年排放量必須再減少320億噸co2當量，即未來10年每年下降7.6%，需要各國國家自主貢獻提升至少5倍。12月，在cop25馬德里氣候大會中，談判各方在碳排放交易機制、減排力度、資金支持等議題方面分歧嚴重。大會延后40多小時后閉幕，再次引起場外環保人士的憤怒。大會最后，主席表示已有73個國家有意提交一份更有力的國家自主貢獻報告，并號召組成氣候“雄心聯盟”（high ambition coalition），以做出到2050年實現凈零排放的新承諾。
2020年，cop26格拉斯哥氣候大會因新冠肺炎疫情宣布延期到2021年11月。據國際能源署估計，由于新冠肺炎疫情影響，2020年全球co2排放量下降5.8%，減少了約20億噸，降幅有史以來最大，是2009年全球金融危機后排放量減少的5倍。精確到疫情期間每日的全球碳排放情況，有學者發現2020年4月7日較前一年的日均排放減少了17%；從國家和地區的角度，排放量減少較多的有中國（2.42億噸）、美國（2.07億噸）、歐洲（1.23億噸）和印度（9800萬噸）。但伴隨全球各地封閉狀態結束，排放將出現反彈，且有可能快速升高，這將取決于各國復蘇和刺激經濟的推行速度和政策選擇。基于不同的激勵措施的力度和結構，有研究預測了個主要國家的后續財政刺激措施將使全球5年排放量（2020—2024）減少6.6億噸至增加23.2億噸。赫伯恩等詢問了來自g20國家的231名央行官員、財政部官員和其他經濟專家關于25種主要財政復蘇模式在四個維度上（實施速度、經濟乘數、氣候影響潛力和總體可取性）的相對表現，發現在經濟乘數和氣候影響指標方面都具有很高潛力的5項政策（清潔有形基礎設施、建筑能效改造、教育和培訓投資、自然資本投資和清潔研發），并且提出不同收入水平的國家適合不同的財政復蘇政策。
三、全球新氣候治理體系的特征
以《議定書》為代表的原有氣候治理體系，是一種發達國家“自上而下”的溫室氣體強制減排機制。首先，締約方共同制定得到普遍認可的具有法律約束力的全球總體減排目標，然后制定分階段目標和時間進程表，再分配到各締約方承擔各自的減排任務；同時通過市場機制的介入降低減排成本；此外，還制定了嚴格的溫室氣體排放核算、進度報告和核查制度以及相應的遵約機制。事實證明，原氣候治理體系在過去近20年取得了不容忽視的減排成效，引領了世界低碳發展潮流，可再生能源產業、新能源技術成為經濟危機中創造新經濟增長點、擴大就業的新領域，同時也促進了減緩氣候變化的國際合作。但是，學術界一直對《議定書》的減排效果和公平問題爭論不休。
多方勢力的氣候談判長年僵持不下，國際社會對探索一個公平且高效的國際新氣候治理體系呼聲越來越高。終于在2015年以《巴黎協定》為代表的新氣候治理體系取代了以《京都議定書》為代表的原有氣候治理體系，成為2020年后全球應對氣候變化的行動指南。
（一）“自下而上”的新機制
《巴黎協定》正式確立了以國家自主貢獻機制為核心的全球應對氣候變化制度的總體框架。國家自主貢獻是指各締約方基于平等原則、共同但有區別的責任原則，綜合各自具體國情和發展現狀，為了實現到21世紀末全球平均溫升控制在2℃的目標、適應現在及將來氣候變化帶來的影響，而自主提出的減緩及適應目標，以及實現目標需要的實施手段，包括資金、技術和能力建設相關的信息，并且每五年通報一次國家自主貢獻。該機制向來是美國提倡的，主要是依靠各個國家自主地提出自己應對全球氣候變暖的方案和計劃，共同實現整體的行動和目標。
“自下而上”模式的出現大大緩解了之前各主權國家不配合的狀況，氣候談判有了新的進展，突破了傳統責任分配的限制，有利于調動參與主體最廣泛的積極性，充分發揮自身優勢。該機制給予各締約方充足的空間以充分考慮自身的實際情況和減排能力，增強應對氣候變化的決心，利用道義心、國際形象等軟約束制衡可能出現的行動疲軟。另外，不同國家提出的各自目標和行動計劃不盡相同，容易提供多方面的意見，有利于吸取各締約方氣候變化政策的精華和智慧。
同時，該模式也存在難以避免的弊端。首先，雖然條款規定了自主決定貢獻的共性框架，但是各國提交的文本仍存在顯著差異，如具體目標闡述方式、覆蓋的經濟行業及溫室氣體范圍、實施條件和公平性闡述等，降低了量化目標間的可比性，阻礙了目標的定量分析，也間接加大了氣候談判的工作量，減緩了談判進度。其次，由于缺乏強制力約束，減排效果切實考驗各方承諾的力度和可信度。研究表明，雖然《巴黎協定》的實施將有助于減少全球溫室氣體排放，但仍沒有足夠把握將溫升控制在2℃以內。
（二）共同領導
新的氣候治理機制雖然緩和了原本兩個陣營的針鋒相對，發揮了參與主體的主動性和靈活性，但是弱化了全球領導力，使各種集團和聯盟的利益訴求更加多元化，關系更加錯綜復雜，使原本就缺乏強制力的協定更加岌岌可危，也必然使減排效果大打折扣。未來可能形成歐、美、中為主的共同領導結構。
第一，歐盟早期一直在全球氣候治理中扮演著發起者、推動者和領導者等多重角色。歐洲科學家最早提出了很多氣候變化領域的重要概念，使得歐共體及成員國掌握了話語權，并積極推動ipcc成立和《公約》談判。歐盟成立后，在立法、減排行動、援助發展中國家、學術研究等方面都走在世界前列。直到2009年哥本哈根氣候大會，歐盟由于過激的氣候政策被孤立，其領導者地位受到動搖。之后，歐盟開始重視與新興經濟體的合作，大力推行氣候外交，希望重回全球氣候治理的中心，掌握道德制高點。2015年在巴黎氣候談判的關鍵時刻，歐盟宣布與79個非洲國家、加勒比與太平洋國家（acp）結成“雄心聯盟”，并動用了4.75億歐元，承諾提高國家氣候行動以促進達成更具雄心的巴黎協議，呼吁聯合國成員到2050年實現零排放，并努力推動在巴黎氣候大會上將溫控目標從2℃提升至1.5℃。
但2016年以來，歐盟受困于多重危機——英國脫歐公投成功，意大利修憲公投遭否決，法國、荷蘭極右勢力一度猖獗等，這一系列事件標志著“逆全球化”風潮的開始。全球氣候治理也受到沖擊，發達國家已無力或不愿意繼續承擔越來越高昂的減排成本，于是國內保守主義主張貿易保護、貿易壁壘等政策。
現階段，歐盟在氣候問題上處在中美之間這一十分微妙的位置。一方面，歐盟充分認識到中國參與是全球氣候治理成功的根本保障，在氣候治理和環保領域與中國合作的意愿非常強烈；另一方面，在與美國爭奪全球氣候治理主導權上有些力不從心。歐盟關于氣候治理與環保議題的主張既不同于美國的自由化議程，也不同于中國的“一帶一路”倡議。因此，在新的氣候治理體系中，歐盟有意扮演世界政治體系中生態領域“中間人”的角色，將中美都吸引到合理的解決氣候問題的框架之內，以此增強歐盟的國際話語權。
第二，美國作為排放大國，一直反對歐盟提出的協議法律化，反對強制減排，主張各自實施“國家戰略”；并且美國的氣候政策隨總統的換屆呈現非連續性，具有濃厚的政治特色。《巴黎協定》最終取代《議定書》，實則是美國的減排模式取代了歐盟的減排模式，使全球氣候政策喪失了嚴格意義的國際法與規范文本，只是各國參與全球氣候治理與環境保護的意愿表達，給予了參與國非常寬泛的執行空間。即便如此，美國于2017年退出《巴黎協定》，明確放棄追求全球氣候治理的領導權。2021年，拜登政府重樹在全球氣候治理領域的雄心，希望通過“綠色經濟”創造就業，并在清潔能源方面引領世界。但鑒于美國國內社會環境動蕩與社會矛盾激化的狀況，拜登的氣候與環境政策選擇仍將在聯邦層面上受到嚴格限制。若拜登迎合歐盟現有低碳產業標準與碳排放標準，取消對化石燃料的補貼，將可能面臨激烈的政治反彈。因此，在新的氣候治理體系中，美國雖然對全球減排進度有著重要影響，但是由于氣候政策不穩定，降低了國際社會對其的信任度和依賴度。
第三，中國不僅積極參與全球氣候治理，更在國內加緊制定法律法規，切實加快減排進程。中國早在1992年《公約》開放簽署之時，就成為最早的10個締約方之一；1994年，在《中國21世紀議程》中首次提出適應氣候變化的議題；1995年，修正《大氣污染防治法》；1998年，簽署《議定書》；2005年，實施《可再生能源法》；2007年，制定《中國應對氣候變化國家方案》，發布《中國應對氣候變化科技專項行動》；2008年，中國代表團在cop14上提出按照“人均累積co2排放”衡量，發達國家自工業革命以來以25%的人口占有全球75%的co2歷史累計排放量，是中國的7倍；2009年，在cop15哥本哈根氣候大會，中國提出了到2020年的自主減排目標，即單位gdp的co2強度比2005年下降40%~45%，非化石能源比例提升到15%，森林蓄積量增加13億立方米等；2011年，發布《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》；2012年，發布《節能減排“十二五”規劃》；2013年，發布《國家適應氣候變化戰略》；2014年，發布《2014—2015年節能減排低碳發展行動方案》和《國家應對氣候變化規劃(2014—2020年)》；2015年，在cop21巴黎氣候大會提交《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》，目標是2030年左右，co2排放達峰，碳強度比2005年下降60%~65%，非化石能源比重達20%，森林蓄積量比2005年增加45億立方米等；2016年，發布《“十三五”節能減排綜合性工作方案》《能源生產和消費革命戰略（2016—2030）》等。
中國在2017年十九大報告中明確要求“推動構建人類命運共同體”，“引導應對氣候變化國際合作，成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者”。同時，中國也在積極踐行自己的氣候承諾，統籌國際國內兩個大局，扎實走出一條既符合中國國情又能適應全球挑戰的可持續發展道路。
2020年9月，中國在第七十五屆聯合國大會上提出：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。”2021年3月的國務院政府工作報告中指出，扎實做好碳達峰、碳中和各項工作，制定2030年前碳排放達峰行動方案，優化產業結構和能源結構。發達國家從達峰到中和多在50年以上，而中國只限定了30年，因此需要付出艱苦努力，體現出中國減排的決心和誠意。
因此，對中國而言，面對全球氣候治理領域領導力的更迭和分化，挑戰與機遇并存。如果應對得當，將在全球氣候治理中掌握更多的話語權，具有更大的國際影響力；如果目前不具備相應的能力，就要背負起沉重的減排成本和國際壓力，打亂自身的發展節奏。
（三）參與主體多元化
除了各國政府堅持承諾，一些非締約方組織在近幾次的氣候大會中也在積極采取行動，如地方政府、企業、非政府組織等成為全球氣候談判的新的推動力量，他們更加積極自發地參與氣候談判及宣傳教育活動，使更多的人、更多的地方政府意識到應對全球氣候變化的重要性。
2017年cop23大會期間，美國15個州的州長等政界代表都參與了民間代表團，強烈表達了在聯邦政府缺席下各州的行動意愿；花旗銀行、耐克等大型企業也派代表參與了此次會議，匯豐銀行宣布啟動1000億美元的全球綠色金融及投資計劃。會場外，c40城市氣候領導聯盟達成“全球氣候與能源市長盟約”，其中的25個重要城市的市長承諾，到2050年各自城市的碳排放量凈值降到零，并在2020年前將各自氣候變化的計劃和行動立法；來自美國石油、煤炭開采區域的居民參加了示威游行活動，強烈要求美國聯邦政府重返《巴黎協定》；美國地方政府及企業界積極推進的“美國的承諾”組織發布第一份報告，詳細描述了美國各州、城市、企業在應對氣候變化方面的努力與行動。
四、結論
全球氣候治理體系經過30多年的曲折發展，形成了自身的演進規律和特征。第一，全球氣候變化的嚴重性和緊迫性已經得到國際社會的普遍認可，大部分國家有廣泛的共識和強烈的合作意愿，力圖尋求各自利益訴求的契合點和均衡點，承認必須通過國際合作才能實現全球長期減排目標。第二，圍繞“共同但有區別的責任”這一原則，從由發達國家強制減排且向發展中國家提供資金支持，到要求發展中國家量化減排，到最終將發展中國家統一納入自主貢獻減排的協議中，“公平”問題始終備受爭議。第三，全球氣候談判是一個復雜、多邊和持續的政府間互動過程，各國需要綜合多種因素不斷調整本國氣候政策，競爭與合作貫穿始終。第四，無論氣候談判如何劃分減排責任，現實的各國減排目標之和依舊無法達到溫升控制在1.5℃以內的目標，各國減排任務艱巨，將涉及國內產業結構調整、行業升級、技術革新、消費觀念和行為轉變等方方面面。第五，全球氣候治理的進程受到多重因素的影響，除了世界或國內經濟、政治、能源、環境等，甚至突發的人類健康問題都會影響氣候變化。
對比新舊兩個國際氣候治理體系的特征，可以看出是關乎公平、效率和國家利益三方的平衡。自上而下的治理模式通過強制力一定程度上保障了治理效率，而自下而上模式保障了國家利益和公平，但可能折損了效率。
未來國際氣候治理體系的發展，就如何實現溫升控制在1.5℃以內這一最終目標，需要統一全球之力，將規則落實到行動，需要各方繼續釋放共同應對氣候變化挑戰的政治意愿以及轉變發展方式的智慧和勇氣，需要技術的快速突破和生產生活方式的根本性轉變，需要為推動建立公平有效的全球應對氣候變化機制、實現更高水平全球可持續發展、構建合作共贏的國際關系做出切實努力。如果公平高效的國際氣候治理體系仍無法建立，各國仍拖延實施減排行動，錯過最佳的減排時機，那么未來面臨的風險以及付出的治理成本很有可能會成倍增加。
作者信息
張中祥，1963年生，天津大學馬寅初經濟學院院長、卓越教授，國家能源、環境和產業經濟研究院院長；
張鐘毓，1991年生，天津大學管理與經濟學部博士研究生。
來源
文章原載：全球氣候治理體系演進及新舊體系的特征差異比較研究，《國外社會科學》2021年第5期。
因文章篇幅原因略去注釋。
（編輯 張華 張銘藝）
：鞏經理
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