一、前言
近年來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，政府對(duì)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度不斷加大，國家有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)工程建設(shè)管理的監(jiān)督也在不斷加強(qiáng)，審計(jì)范圍逐步拓寬、審計(jì)關(guān)口逐漸前移，工程施工招投標(biāo)已經(jīng)成為審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。隨著我國《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》的深入實(shí)施，工程建設(shè)招投標(biāo)已逐步形成政府依法實(shí)施監(jiān)督、行業(yè)主管部門出臺(tái)政策法規(guī)、建設(shè)工程交易中心提供場(chǎng)所、代理中介組織全方位服務(wù)、招投標(biāo)當(dāng)事人進(jìn)行交易的較為完整的市場(chǎng)運(yùn)作格局。
為確保國家投資安全高效運(yùn)行，確保政府投資建設(shè)目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，各地在項(xiàng)目監(jiān)管實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、優(yōu)化工作流程、規(guī)范作業(yè)文件。基于這一背景，自治區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳自2013年8月1日起陸續(xù)在全區(qū)印發(fā)并推行了2013年等多個(gè)版本的《廣西壯族自治區(qū)房屋建筑和市政工程施工招標(biāo)文件范本》，以進(jìn)一步規(guī)范廣西區(qū)內(nèi)房建市政類工程招投標(biāo)活動(dòng)，促進(jìn)我區(qū)建設(shè)工程招投標(biāo)工作整體水平的規(guī)范和提升。
我國政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)雖然經(jīng)過多年探索，但仍然存在著不少理論和實(shí)踐中的具體問題和困難，尤其是新版工程施工招標(biāo)文件范本出臺(tái)之后，一線工作者在具體審計(jì)實(shí)務(wù)中發(fā)現(xiàn)依然存在不少風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。本文對(duì)我區(qū)施工招標(biāo)文件范本實(shí)施中存在的問題以及引發(fā)的矛盾進(jìn)行分析和總結(jié)，并對(duì)今后投資審計(jì)工作的方向進(jìn)行了思考，以期引起相關(guān)部門的重視并在制定地方細(xì)化版本時(shí)予以調(diào)整，最終實(shí)現(xiàn)有效規(guī)避和防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、提高審計(jì)質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)審計(jì)預(yù)期目標(biāo)。
二、工程招投標(biāo)及審計(jì)工作相關(guān)概念
（一）與工程招投標(biāo)相關(guān)的定義和概念
1.工程招投標(biāo)。根據(jù)我國《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第3條規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行的，關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的大型基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，全部或部分使用國有資金投資或國家融資的項(xiàng)目、使用國際組織和外國政府貸款或援助資金的項(xiàng)目，包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料的采購必須進(jìn)行招標(biāo)。
2.招標(biāo)方式。招標(biāo)一般分為公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)。公開招標(biāo)是指招標(biāo)人以招標(biāo)公告的方式邀請(qǐng)不特定的法人或者其他組織投標(biāo)；邀請(qǐng)招標(biāo)是指招標(biāo)人以投標(biāo)邀請(qǐng)書的方式邀請(qǐng)?zhí)囟ǖ姆ㄈ嘶蛘咂渌M織投標(biāo)。工程投資達(dá)到一定招標(biāo)范圍和規(guī)模，以及全部使用國有資金投資或者國有資金投資控股或者占主導(dǎo)地位的工程建設(shè)項(xiàng)目必須實(shí)行公開招標(biāo)。
3.招標(biāo)形式。招標(biāo)可采用委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)招標(biāo)或自行招標(biāo)兩種形式。招標(biāo)人有權(quán)自行選擇招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)并委托其辦理招標(biāo)事宜，經(jīng)行政管理部門審批同意，招標(biāo)人具有編制招標(biāo)文件和組織評(píng)標(biāo)能力的，可以自行辦理招標(biāo)事宜。
4.招標(biāo)文件。招標(biāo)人向各潛在投標(biāo)人提供、為投標(biāo)工作而告知的要求性書面材料稱為招標(biāo)文件。根據(jù)國家部委標(biāo)準(zhǔn)，招標(biāo)文件包括招標(biāo)公告（投標(biāo)邀請(qǐng)書）、投標(biāo)人須知、評(píng)標(biāo)辦法、合同條款及格式、工程量清單、圖紙、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求、投標(biāo)文件格式以及相關(guān)投標(biāo)承諾等內(nèi)容。
（二）現(xiàn)行工程招投標(biāo)流程
一般的政府投資建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)工作，特別是縣級(jí)以上財(cái)政投資項(xiàng)目進(jìn)行公開招投標(biāo)時(shí)，在取得當(dāng)?shù)卣型稑?biāo)審批管理部門的審核同意后，開展相關(guān)招投標(biāo)工作時(shí)均應(yīng)包括以下流程
（三）與工程招投標(biāo)相關(guān)的投資審計(jì)工作
根據(jù)我國《中華人民共和國審計(jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》、《政府投資項(xiàng)目審計(jì)管理辦法》等法律法規(guī)的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)可對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，通過檢查建設(shè)資金使用和項(xiàng)目管理的真實(shí)性和合規(guī)性，評(píng)價(jià)項(xiàng)目投資效益情況，提出加強(qiáng)管理、提高效益的建議。
由于政府投資項(xiàng)目天然自帶地方政府的政績(jī)屬性，如設(shè)置硬性開竣工時(shí)間、“形象工程”、“獻(xiàn)禮工程”等不科學(xué)、不合理的人為干預(yù)因素屢見不鮮，不少項(xiàng)目在施工圖設(shè)計(jì)、圖紙審查、招標(biāo)預(yù)算及招標(biāo)文件編制、招標(biāo)控制價(jià)審核等必需的建設(shè)程序中都顯得十分倉促，部分項(xiàng)目甚至存在程序缺失、未審先做、邊審邊做等不規(guī)范現(xiàn)象，導(dǎo)致項(xiàng)目往往不能在科學(xué)合理的合同條款和技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)約束下以最優(yōu)性價(jià)比狀態(tài)實(shí)施。
所謂招投標(biāo)審計(jì)，就是國家審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目施工招投標(biāo)活動(dòng)全過程的真實(shí)性、合規(guī)性和有效性進(jìn)行的一系列監(jiān)督、審查、評(píng)價(jià)等工作。招標(biāo)文件審計(jì)則是招投標(biāo)審計(jì)工作的重點(diǎn)，審計(jì)重點(diǎn)在于審查招標(biāo)文件的編制是否采用標(biāo)準(zhǔn)性范本文件、招標(biāo)文件與招標(biāo)公告內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性要求是否相符、招標(biāo)文件主要條款以及工程量清單的準(zhǔn)確性、完整性、合理性、合法性是否符合等等。
三、我區(qū)工程施工招標(biāo)文件范本出臺(tái)的背景及意義
（一）準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)招標(biāo)文件的重要性
從前述概念中不難看出，招標(biāo)文件是整個(gè)招投標(biāo)活動(dòng)中的關(guān)鍵法律文件，它不僅規(guī)定了招標(biāo)程序完整的框架和步驟，而且還明確了各項(xiàng)具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和交易條件、提供了主要投標(biāo)文件的格式和規(guī)范、規(guī)定了擬訂立合同的主要內(nèi)容。招標(biāo)文件既是投標(biāo)人編制投標(biāo)文件和參與投標(biāo)活動(dòng)的主要依據(jù)，也是評(píng)審委員會(huì)進(jìn)行評(píng)標(biāo)的重要標(biāo)準(zhǔn)，更是發(fā)、承包雙方下一步簽訂正式合同的基礎(chǔ)。
因此，一本高質(zhì)、完整的招標(biāo)文件本身就是一份嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆晌谋荆恰肮_、公平、公正”原則和招標(biāo)人采購目標(biāo)以及政府監(jiān)管要求的完美結(jié)合。作為影響整個(gè)招標(biāo)活動(dòng)的規(guī)則，招標(biāo)文件的編制是否嚴(yán)密、細(xì)致、規(guī)范、易解，決定了后續(xù)招標(biāo)評(píng)標(biāo)工作能否依法合規(guī)、順利進(jìn)行。
（二）國家及廣西建設(shè)工程施工招標(biāo)文件范本出臺(tái)的背景
編制招標(biāo)文件是一項(xiàng)復(fù)雜繁瑣的工作，想要準(zhǔn)確、規(guī)范、快速、完整地把項(xiàng)目招標(biāo)文件編寫完成，必須依賴于專業(yè)代理機(jī)構(gòu)利用大量時(shí)間和精力來完成。隨著市場(chǎng)改革的不斷深入和相關(guān)法律法規(guī)的逐漸完善，如何才能更好地提高工程建設(shè)的質(zhì)量和效率、降低投入資金和時(shí)間成本、盡量減少妨礙各投標(biāo)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定、消除招投標(biāo)領(lǐng)域中的人為影響，已經(jīng)成為招投標(biāo)行業(yè)內(nèi)最為引人關(guān)注的熱點(diǎn)話題。
2007年，我國發(fā)展和改革委員會(huì)等九部委聯(lián)合出臺(tái)的首個(gè)《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》，就是我國建設(shè)工程招投標(biāo)史上一個(gè)里程碑式的范本文件；隨后，國家和各地方在充分考慮建設(shè)系統(tǒng)有關(guān)法律法規(guī)和尊重建筑工程施工招標(biāo)等活動(dòng)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，陸續(xù)推出并更新一系列工程施工招標(biāo)文件的范本。
為進(jìn)一步提升廣西房屋建筑和市政工程招標(biāo)投標(biāo)工作水平，規(guī)范招標(biāo)文件編制，廣西住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳總結(jié)了實(shí)踐中一些好的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)和慣例做法，在結(jié)合國家2013版合同示范文本以及2013版工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范的基礎(chǔ)上，自2013年8月1日起在全區(qū)印發(fā)并推行了《廣西壯族自治區(qū)房屋建筑和市政工程施工招標(biāo)文件范本（試行）》；之后又按照問題導(dǎo)向原則，不斷根據(jù)“營改增”等新政策以及實(shí)際工作中遇到的問題進(jìn)行修改調(diào)整，陸續(xù)推出了2014年版、2014年?duì)I改增版和2016年版等多個(gè)版本的招標(biāo)文件范本。
（三）推行施工招標(biāo)文件范本的意義
建筑工程行業(yè)實(shí)施并推行施工招標(biāo)文件范本的應(yīng)用后，能有效通過統(tǒng)一預(yù)設(shè)的建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)規(guī)則，并設(shè)置具體的量化指標(biāo)和評(píng)價(jià)體系進(jìn)行參考，對(duì)于以往招標(biāo)人利用資格審查環(huán)節(jié)設(shè)置不合理?xiàng)l件排斥潛在投標(biāo)人、防范投標(biāo)人惡意圍標(biāo)串標(biāo)、任意轉(zhuǎn)包掛靠、以及隨意棄標(biāo)廢標(biāo)等違法違規(guī)行為提供了操作性較強(qiáng)的約束和處理辦法。施工招標(biāo)文件范本的出臺(tái)，有利于促進(jìn)工程建筑市場(chǎng)的統(tǒng)一開放力度，還有利于各行政監(jiān)管部門依法履行職責(zé)時(shí)有法可依，通過建立一套完善的招標(biāo)管理體系從而能夠有的放矢地監(jiān)督和督促建設(shè)單位提高合同管理水平和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，在確保政府監(jiān)督到位、規(guī)范合同有序執(zhí)行、督促工程各參與方到崗履職、抑制各類弄虛作假行為等方面發(fā)揮出相應(yīng)作用。
以廣西住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳于2016年10月以“桂建管〔2016〕82號(hào)”文在全區(qū)印發(fā)并推行實(shí)施的《廣西壯族自治區(qū)房屋建筑和市政工程施工招標(biāo)文件范本（2016年版）》為例，該版施工招標(biāo)文件范本更加符合廣西區(qū)內(nèi)的實(shí)際使用習(xí)慣，條款制定更加合理清晰，推行后基本能夠?qū)崿F(xiàn)與現(xiàn)行法律體系的全面接軌，可以有效維護(hù)建設(shè)市場(chǎng)各參與主體的合法權(quán)益，促進(jìn)廣西全區(qū)建設(shè)工程招投標(biāo)工作整體水平的顯著提升，房建市政類工程招投標(biāo)活動(dòng)得以進(jìn)一步規(guī)范、招標(biāo)文件編制規(guī)則得以進(jìn)一步完善、招標(biāo)文件編制質(zhì)量得以明顯提高，對(duì)規(guī)范廣西區(qū)內(nèi)建筑行業(yè)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的有序開展發(fā)揮了重要的作用。
以廣西梧州市為例，在推行施工招標(biāo)文件范本后，市本級(jí)（及市級(jí)以上）財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目就取得了較為顯著的成效，其中最直接反映在招標(biāo)中標(biāo)過程中的各項(xiàng)工作成果尤其是造價(jià)上的差異（如圖2所示）有利于建設(shè)單位對(duì)提供優(yōu)質(zhì)低價(jià)服務(wù)的中標(biāo)承包商（供應(yīng)商）進(jìn)行遴選。
四、推行施工招標(biāo)文件范本對(duì)審計(jì)工作的影響
作為項(xiàng)目建設(shè)中的最重要環(huán)節(jié)，招投標(biāo)工作牽扯到項(xiàng)目各參與方的實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益，故招投標(biāo)審計(jì)歷來作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容，在開展投資審計(jì)工作時(shí)應(yīng)針對(duì)招投標(biāo)過程中主要環(huán)節(jié)及存在問題，抓住風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、關(guān)鍵點(diǎn)和切入點(diǎn)。
（一）實(shí)行政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)過程審計(jì)是我國審計(jì)工作發(fā)展的大勢(shì)所趨。
對(duì)政府使用財(cái)政性資金建設(shè)的各類投資項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)是對(duì)政府資金有效監(jiān)督管理的內(nèi)在需要，隨著國家政治經(jīng)濟(jì)政策的不斷調(diào)整、變化和發(fā)展，為了能夠更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的預(yù)警作用，滿足各級(jí)政府和社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政投資經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性等方面的關(guān)注需求，過去的靜態(tài)審計(jì)、事后審計(jì)正在逐步向動(dòng)態(tài)、事前審計(jì)和事中審計(jì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。
招投標(biāo)審計(jì)已成為工程審計(jì)領(lǐng)域全過程跟蹤審計(jì)的重要組成部分，將審計(jì)工作重點(diǎn)前置在招投標(biāo)階段更是對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)施全過程跟蹤審計(jì)的客觀和緊迫需要，它能最大程度地確保這一核心環(huán)節(jié)科學(xué)、合理以及完整地公開運(yùn)行、公正操作、透明管理，有利于充分發(fā)揮審計(jì)在項(xiàng)目安全推進(jìn)方面的積極作用。
（二）結(jié)合施工招標(biāo)文件范本的招投標(biāo)審計(jì)符合招投標(biāo)階段項(xiàng)目審計(jì)工作開展的需要。
招投標(biāo)審計(jì)的主要特征主要有：一是具有提前介入的特征，招投標(biāo)作為工程實(shí)施的先行條件，審計(jì)關(guān)口前移能夠突破傳統(tǒng)事后審計(jì)模式的局限，有利于對(duì)工程項(xiàng)目的實(shí)施目標(biāo)、方式、計(jì)劃和措施實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督；二是具有預(yù)防布控的特征，招投標(biāo)過程的審計(jì)介入可以有效實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目資金籌措、招標(biāo)方式設(shè)置、合同條款擬定等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)控，在項(xiàng)目決策伊始就進(jìn)行防控，有利于防止決策失誤導(dǎo)致的損失浪費(fèi)，防患于未然；三是具有服務(wù)特征，招投標(biāo)審計(jì)是審計(jì)工作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作保駕護(hù)航的服務(wù)內(nèi)容之一，通過及時(shí)掌握招標(biāo)階段使用施工圖紙、招標(biāo)方式、計(jì)量計(jì)價(jià)以及變更簽證等重要條款的約定，在發(fā)現(xiàn)問題的同時(shí)及時(shí)反饋信息，避免日后可能出現(xiàn)的扯皮現(xiàn)象和合同糾紛。
由此不難看出，結(jié)合招標(biāo)文件范本的招投標(biāo)審計(jì)工作能有效監(jiān)督各職能部門履行職責(zé)，減少項(xiàng)目中出現(xiàn)逾越職權(quán)、規(guī)避監(jiān)管甚至暗箱操作等方面的違規(guī)行為，更有利于實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督與審計(jì)服務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一。
（三）在推行施工招標(biāo)文件范本背景下開展審計(jì)工作有利于促進(jìn)投資建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的共同實(shí)現(xiàn)。
招投標(biāo)過程審計(jì)的工作重點(diǎn)仍然在于對(duì)招投標(biāo)文件的審查上，推行規(guī)范統(tǒng)一的施工招標(biāo)文件范本，能夠使招投標(biāo)流程的基礎(chǔ)性和框架性工作趨于規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，從而避免出現(xiàn)不同招標(biāo)人編制招標(biāo)文件時(shí)的混亂無章局面，提高招投標(biāo)前期工作的效率和質(zhì)量，減少因缺乏規(guī)章而產(chǎn)生的差錯(cuò)甚至是腐敗。
借助規(guī)范統(tǒng)一的施工招標(biāo)文件范本，招標(biāo)人可以更完整且合理地闡述自身的招標(biāo)訴求、提高招標(biāo)工作的成功率和性價(jià)比；投標(biāo)人可以在既定規(guī)則內(nèi)更好地展現(xiàn)自身綜合實(shí)力、優(yōu)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目和經(jīng)營管理水平以提高中標(biāo)率；國家審計(jì)機(jī)關(guān)等行政監(jiān)管部門則可以通過對(duì)施工招標(biāo)文件范本具體條款的審查監(jiān)控，全面、系統(tǒng)、持續(xù)地進(jìn)行監(jiān)督、分析和評(píng)價(jià)，以更好地發(fā)現(xiàn)和分析工程建設(shè)過程中存在的問題和成因，并評(píng)估、制定出相應(yīng)對(duì)策，達(dá)到有效改善項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)制的目標(biāo)。
在施工招標(biāo)文件范本推行的背景下開展審計(jì)工作，其意義已不僅僅在于純粹的造價(jià)核減或者是費(fèi)用審查，更著重于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目在確保施工質(zhì)量、促進(jìn)投資效益、提高社會(huì)影響等方面的有效控制，從而推動(dòng)該項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益方面目標(biāo)的共同實(shí)現(xiàn)。
五、基于審計(jì)實(shí)務(wù)角度對(duì)招標(biāo)文件范本的建議
施工招標(biāo)文件范本的推行對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目及有相關(guān)方面的工作帶來了積極的影響，但在具體項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)中，尤其是項(xiàng)目招標(biāo)階段，包括招標(biāo)文件、招標(biāo)內(nèi)容、招標(biāo)目標(biāo)等內(nèi)容的審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)，依據(jù)招標(biāo)投標(biāo)的基本程序和工作要求，按照參與該招投標(biāo)活動(dòng)各參與方的崗位職責(zé)、工作內(nèi)容以及相互關(guān)系進(jìn)行分析，廣西2016年版的施工招標(biāo)文件范本在實(shí)際操作中仍存在部分有待進(jìn)一步完善之處，具體表現(xiàn)在：
（一）投標(biāo)保證金允許使用保函形式不符合實(shí)際操作慣例。招標(biāo)文件范本第二章“投標(biāo)人須知前附表”第3.4.1條中，關(guān)于投標(biāo)保證金的形式約定為“銀行轉(zhuǎn)賬、電匯或保函”；第7.3.1條中，關(guān)于履約保證金的形式約定為“現(xiàn)金或銀行保函［備注：提倡使用銀行保函］”。
保函是指擔(dān)保人應(yīng)委托人要求向受益人開出的保證文件，保證在委托人未盡義務(wù)、違約、過失時(shí)按之前約定的擔(dān)保額度承擔(dān)賠償責(zé)任。在工程招投標(biāo)或?qū)嵤╇A段，銀行應(yīng)投標(biāo)人為某項(xiàng)目投標(biāo)或施工期間承諾事項(xiàng)所承擔(dān)對(duì)應(yīng)的擔(dān)保義務(wù)而開立的保函稱為銀行保函。根據(jù)通常約定，一旦投標(biāo)人出現(xiàn)在投標(biāo)有效期內(nèi)撤回投標(biāo)書或者采用不正當(dāng)?shù)氖侄悟_取中標(biāo)、中標(biāo)人在規(guī)定期限內(nèi)無正當(dāng)理由未簽訂合同或未能按規(guī)定提交履約保證金，招標(biāo)人均可在符合特定條件發(fā)生的情況下根據(jù)投標(biāo)保函沒收投標(biāo)人對(duì)應(yīng)的投標(biāo)保證金；同理，一旦中標(biāo)人在合同生效期間違反了雙方關(guān)于質(zhì)量、工期、管理等方面合同相關(guān)約定條款時(shí)，招標(biāo)人均可根據(jù)履約保函沒收中標(biāo)人對(duì)應(yīng)的履約保證金。
然而在實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)，即使投標(biāo)人或中標(biāo)人的違約責(zé)任屬實(shí)，由于銀行保函僅相當(dāng)于“擔(dān)保”，銀行方面并未實(shí)質(zhì)性控制投標(biāo)人或中標(biāo)人的相應(yīng)款項(xiàng)，銀行為了避免損失不會(huì)輕易承擔(dān)相應(yīng)的履約擔(dān)保，往往會(huì)從該保函的合法性、保函主體的資格乃至于簽訂保函履約主從合同之間的從屬性等方面提出質(zhì)疑從而規(guī)避責(zé)任。事態(tài)發(fā)展到最后，要么是招標(biāo)人自認(rèn)倒霉、不得不浪費(fèi)大量精力時(shí)間重啟招標(biāo)程序，要么是招標(biāo)人陷入與經(jīng)驗(yàn)豐富的銀行方冗長低效的經(jīng)濟(jì)訴訟中。無論是哪種結(jié)果，都將對(duì)招標(biāo)人及該招標(biāo)項(xiàng)目帶來不可彌補(bǔ)的時(shí)間損失和負(fù)面影響。
此外，根據(jù)以往審計(jì)實(shí)踐，銀行保函還存在格式不統(tǒng)一、真?zhèn)伪孀R(shí)度難以掌握等缺點(diǎn)，不便于招標(biāo)階段進(jìn)行的資格審查或簽訂合同時(shí)的雙方資料互核，對(duì)投標(biāo)人潛在的串標(biāo)圍標(biāo)等行為難以發(fā)揮行政罰沒方面的震懾力。
因此，建議在下版本范本文件或者區(qū)內(nèi)各地市制訂細(xì)化文件時(shí)對(duì)此予以考慮，取消投標(biāo)保證金以銀行保函出具的形式；同時(shí)，建議在招標(biāo)文件中明確要求，強(qiáng)制約定各投標(biāo)人必須通過其銀行基本戶進(jìn)行轉(zhuǎn)賬方式支付投標(biāo)保證金，則評(píng)標(biāo)過程中可一定程度地通過投標(biāo)保證金的提交人和提交途徑來辨別及認(rèn)定是否存在串標(biāo)圍標(biāo)行為，確保投標(biāo)保證金的制定意義落到實(shí)處，增加串標(biāo)圍標(biāo)等行為的違法成本。
（二）工程量清單應(yīng)在發(fā)售招標(biāo)文件時(shí)一并發(fā)布。工程量清單是指建設(shè)工程的分部分項(xiàng)工程項(xiàng)目、措施項(xiàng)目、其他項(xiàng)目、規(guī)費(fèi)項(xiàng)目和稅金項(xiàng)目的名稱和相應(yīng)數(shù)量等的明細(xì)清單。在招投標(biāo)過程中，招標(biāo)人根據(jù)行業(yè)相關(guān)規(guī)定編制擬招標(biāo)工程的控制價(jià)及工程量清單；投標(biāo)人根據(jù)施工圖紙以及工程量清單所表述的內(nèi)容，自行計(jì)算投標(biāo)價(jià)格并填報(bào)工程量清單所列項(xiàng)目的單價(jià)與合價(jià)。
工程量清單是建設(shè)工程計(jì)價(jià)的最重要依據(jù)，本應(yīng)為各投標(biāo)人的投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)提供了一個(gè)客觀、平等和共同的基礎(chǔ)。但在地方實(shí)施招投標(biāo)過程中，由于需要對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目進(jìn)行控制價(jià)的評(píng)審，評(píng)審后的工程量清單難免需要調(diào)整或修改，為減少答疑工作量或規(guī)避投標(biāo)人質(zhì)疑等方面的考慮，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在發(fā)售招標(biāo)文件時(shí)一般不同時(shí)發(fā)布工程量清單，而是待控制價(jià)評(píng)審?fù)戤叀⒆罱K工程量清單確認(rèn)后才向各投標(biāo)人發(fā)布。招標(biāo)文件范本“投標(biāo)人須知正文部分”第2.2.2條和第2.3.1條中，對(duì)于招標(biāo)文件的修改和澄清均約定為“……時(shí)間距投標(biāo)截止時(shí)間不足15天可能影響投標(biāo)文件編制的，相應(yīng)延長投標(biāo)截止時(shí)間”；而實(shí)際操作中，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)往往是根據(jù)“投標(biāo)人須知正文部分”第10.2條關(guān)于招標(biāo)控制價(jià)“原則上招標(biāo)控制價(jià)應(yīng)于投標(biāo)截止時(shí)間前15日向所有投標(biāo)人公布，最遲應(yīng)當(dāng)在截標(biāo)時(shí)間7日前公布”的約定，僅提前7日公布控制價(jià)及相應(yīng)的工程量清單。
作為招標(biāo)文件不可或缺的一部分，工程量清單本應(yīng)由招標(biāo)人或委托造價(jià)中介機(jī)構(gòu)根據(jù)國家及地方相關(guān)規(guī)定、招標(biāo)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要進(jìn)行編制，與“投標(biāo)人須知”、“專用合同條款”、“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求”、“圖紙”等招標(biāo)資料相互銜接、同時(shí)發(fā)布。招標(biāo)人以及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為使項(xiàng)目得以早日實(shí)施，盡可能簡(jiǎn)化流程和緊縮時(shí)間的做法固然可以理解，然而仍有違反《招投標(biāo)法》相關(guān)規(guī)定以及對(duì)投標(biāo)人不公平的嫌疑。
根據(jù)實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，建議在下版本范本文件或者區(qū)內(nèi)各地市制訂細(xì)化文件時(shí)，必須要求在發(fā)售招標(biāo)文件時(shí)一并發(fā)布工程量清單供投標(biāo)人參考，同時(shí)接受投標(biāo)人期間提出的書面質(zhì)疑；有財(cái)政投資評(píng)審需要的，可待評(píng)審工作完成、公布評(píng)審控制價(jià)時(shí)另行發(fā)布更新后經(jīng)評(píng)審的工程量清單，同時(shí)考慮必需的核對(duì)工作時(shí)間并予以順延開標(biāo)時(shí)間。通過這個(gè)小環(huán)節(jié)的調(diào)整，一方面可最大程度地維護(hù)維護(hù)招投標(biāo)過程中既有的法定程序， “有法必依”；另一方面也可預(yù)留充足的時(shí)間給各投標(biāo)人進(jìn)行分析并制訂合適的投標(biāo)策略，為招標(biāo)人遴選最優(yōu)中標(biāo)人時(shí)作充分展現(xiàn)；再一方面還可以盡可能通過各投標(biāo)人反饋信息更正原工程量清單中存在的瑕疵，確保各方合法利益得到有效保障，助推下一步開標(biāo)評(píng)標(biāo)流程的順利進(jìn)行。
（三）招標(biāo)工作范圍及內(nèi)容應(yīng)予以明確及細(xì)化。根據(jù)以往工作經(jīng)驗(yàn)，招標(biāo)文件中對(duì)于項(xiàng)目招標(biāo)范圍的表述過于籠統(tǒng)，一般僅以“xx層鋼筋混凝土建筑物，建筑面積約xxx平方米”這種較為主觀化的描述為主。招標(biāo)人及其委托的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)均認(rèn)為，招標(biāo)過程中有對(duì)應(yīng)的圖紙及工程量清單作為控制，基本可以確保發(fā)、承包雙方對(duì)于合同承包范圍的理解最終不出現(xiàn)較大偏差。
在實(shí)際操作中，筆者確實(shí)遇到過不少由于招標(biāo)過程中范圍約定不清或者使用施工圖紙?jiān)O(shè)計(jì)深度不夠，導(dǎo)致發(fā)、承包雙方對(duì)于原合同履行范圍理解的分歧，承包方在后期施工達(dá)到特定部位或達(dá)成某特定條件時(shí)要求作為增加工程進(jìn)行簽證的問題。最常見的就是建設(shè)單位出于各種原因考慮，雖然前期工作尚未完成但仍然需要提前進(jìn)行招投標(biāo)時(shí)，往往使用初步設(shè)計(jì)階段的圖紙進(jìn)行招投標(biāo)的情形。
一個(gè)項(xiàng)目取得有關(guān)部門的初步設(shè)計(jì)審批后直接跳到招投標(biāo)環(huán)節(jié)，期間招標(biāo)方案審批、確定招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、發(fā)布招標(biāo)公告、制作招標(biāo)文件（包括工程量清單編制和招標(biāo)控制價(jià)審定）、評(píng)標(biāo)開標(biāo)、結(jié)果公示等流程最少需要五十天，提前招投標(biāo)相當(dāng)于將工程開工日期至少提前了五十天，同時(shí)也為設(shè)計(jì)單位出具施工階段設(shè)計(jì)圖爭(zhēng)取了五十天，對(duì)于個(gè)別有硬性開工指標(biāo)的項(xiàng)目吸引力不可謂小。然而由于設(shè)計(jì)編制的深度不夠，許多在施工圖設(shè)計(jì)階段才要求提供的專業(yè)說明、結(jié)構(gòu)詳圖、節(jié)點(diǎn)構(gòu)造等均未能在招標(biāo)公告階段出具，對(duì)發(fā)、承包雙方而言都存在著極大的、不可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)，乃至于造成投資造價(jià)、質(zhì)量安全、施工工期等方面的損失。如果不將前置條件在招標(biāo)文件中予以明確細(xì)化，根據(jù)有利解釋原則，以上的風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)必成為承包商向發(fā)包人發(fā)起經(jīng)濟(jì)索賠的依據(jù)。
因此，建議在下版本范本文件或者區(qū)內(nèi)各地市制訂細(xì)化文件時(shí)，對(duì)招標(biāo)文件范本“第一章 招標(biāo)公告”第2點(diǎn)“招標(biāo)范圍”、“第二章 投標(biāo)人須知”第1.3.1條款“招標(biāo)范圍”、“第四章合同條款及格式”第一條第6點(diǎn)“工程承包范圍”、附表a-11“中標(biāo)通知書”中的“中標(biāo)范圍”等多處類似文字均應(yīng)進(jìn)行詳細(xì)、客觀、準(zhǔn)確地描述，必要時(shí)可標(biāo)明使用圖紙的版本及對(duì)應(yīng)圖號(hào)等細(xì)節(jié)。
（四）對(duì)“異常惡劣的氣候條件”相應(yīng)的內(nèi)容應(yīng)做具體規(guī)范。我國住建部和工商總局聯(lián)合頒布的《建設(shè)工程施工合同（示范文本）》（gf-2013-0201）中明確約定，“異常惡劣的氣候條件是指在施工過程中遇到的，有經(jīng)驗(yàn)的承包商在簽訂合同時(shí)不可預(yù)見的，對(duì)合同履行造成實(shí)質(zhì)性影響的，但尚未構(gòu)成不可抗力事件的惡劣氣候條件”。然而招標(biāo)文件范本“第三部分專用合同條款”第7.7點(diǎn)中，關(guān)于“異常惡劣的氣候條件”的情形并未進(jìn)行具體描述，通常由發(fā)包人自行約定。
眾所周知，大部分工程建設(shè)項(xiàng)目都是在戶外進(jìn)行作業(yè)的。有研究表明，氣候等環(huán)境因素的影響是造成工期延誤和工程造價(jià)增加的主要原因之一。如果沒有在合同中的相應(yīng)條款內(nèi)容中事先明確界定前述“異常惡劣的氣候條件”的標(biāo)準(zhǔn)、范圍和內(nèi)容，必將會(huì)在后期竣工結(jié)算階段引起合同雙方責(zé)任義務(wù)相互認(rèn)定的分歧。
根據(jù)已有工程實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，建議招標(biāo)文件范本中必須至少清晰界定以下兩方面內(nèi)容：1.應(yīng)對(duì)正常氣候條件的定義、異常氣候條件的臨界值、可能影響作業(yè)的具體類型、影響作業(yè)的殘留時(shí)間等方面進(jìn)行清晰界定，制定降雨量、降雪量、風(fēng)速、氣溫、空氣質(zhì)量等具體指標(biāo)以及不同地區(qū)、不同類型工程可參考使用的數(shù)據(jù)范圍供招標(biāo)人選用，尤其應(yīng)該在招標(biāo)文件范本中確定與之對(duì)應(yīng)的、包括商務(wù)條款和技術(shù)條款在內(nèi)的某些邊界條件，避免招標(biāo)人任意設(shè)置不合理參數(shù)導(dǎo)致施工方無法得到合理的工期及經(jīng)濟(jì)索賠，或者是開標(biāo)后設(shè)置低標(biāo)準(zhǔn)條件造成施工方的不當(dāng)?shù)美?.應(yīng)在合同專用條款中提前做好各自承擔(dān)責(zé)任界定以及索賠計(jì)算的約定，對(duì)于因“異常惡劣的氣候條件”造成的損失（包括直接破壞損失、間接損失、勞動(dòng)率損失、工期損失等）明確各種索賠的計(jì)算及支付方式，最大程度地維護(hù)發(fā)、承包雙方的各方權(quán)益。
（五）對(duì)于變更工程的單價(jià)計(jì)算方式約定未周全。眾所周知，工程造價(jià)由對(duì)應(yīng)的量（清單工程量）、價(jià)（清單及定額單價(jià)）、費(fèi)（各種稅金規(guī)費(fèi)）組成，一般各子項(xiàng)工程量均可通過圖紙或?qū)嵉販y(cè)量計(jì)算得出，影響單價(jià)計(jì)算的因素主要包括對(duì)應(yīng)的工程消耗量及費(fèi)用定額、材料價(jià)格信息、定額人工工資及機(jī)械臺(tái)班費(fèi)調(diào)整文件、各種稅費(fèi)調(diào)整文件等。
對(duì)于合同內(nèi)工程量的價(jià)格調(diào)整，招標(biāo)文件范本“第三部分 專用合同條款”第11、12點(diǎn)中，已經(jīng)對(duì)可能導(dǎo)致合同價(jià)格變化的各種因素?cái)M定了詳細(xì)的條款供招標(biāo)人參考使用；然而對(duì)于變更部分增加工程量單價(jià)的確定，招標(biāo)文件范本僅在“第三部分專用合同條款”第10.4.1點(diǎn)中，對(duì)變更估價(jià)原則約定為“因設(shè)計(jì)變更、相關(guān)簽證引起工程項(xiàng)目、工程量任何變化的，變更合同價(jià)款按下列方法進(jìn)行：……（3）合同中沒有適用或類似清單項(xiàng)目的價(jià)格計(jì)算方法：有定額的套定額，……其中材料價(jià)格按施工期間的《xx市建設(shè)工程造價(jià)信息》相應(yīng)價(jià)格信息進(jìn)行計(jì)算；《xx市建設(shè)工程造價(jià)信息》沒有相應(yīng)價(jià)格信息的按市場(chǎng)價(jià)計(jì)算；無定額可套的，根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格協(xié)商確定綜合價(jià)格”。對(duì)比不難看出，對(duì)于變更增加工程量的單價(jià)計(jì)算部分，合同專用條款中并未完全將所有可能影響造價(jià)編制的依據(jù)規(guī)范列出。
根據(jù)審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)橛?jì)價(jià)規(guī)則約定不清而引起的經(jīng)濟(jì)糾紛并不少見，尤其是在需要進(jìn)行政府審計(jì)的國有投資項(xiàng)目中更為多發(fā)，這也是導(dǎo)致國有投資項(xiàng)目結(jié)算歷時(shí)長、復(fù)核難的主要原因之一。建議在下版本范本文件或者區(qū)內(nèi)各地市制訂細(xì)化文件時(shí)，對(duì)招標(biāo)文件范本涉及合同內(nèi)工程及變更增加工程的單價(jià)計(jì)算依據(jù)均予以明示，細(xì)化各類風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)價(jià)原則（如計(jì)算采用的工程量清單及定額版本、主材價(jià)格水平、人工及機(jī)械費(fèi)用的政策性調(diào)整等）或者事先約定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)范圍，以減少發(fā)、承包雙方因?yàn)橛?jì)價(jià)依據(jù)理解不一而造成的分歧。
（六）部分合同專用條款格式或內(nèi)容范圍未明確。招投標(biāo)是規(guī)范及確定交易主體的法律程序，通過公開信息、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正評(píng)價(jià)的規(guī)范程序，其最終目的就是為了完成合同主、客體的選擇和相應(yīng)責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)的約定。合同既是招標(biāo)人決策結(jié)果的體現(xiàn)，也是工程實(shí)施的控制依據(jù)和基本保障，更是約束、檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)發(fā)、承包方全面履行合同義務(wù)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的根本。
在工程實(shí)務(wù)中，常見合同當(dāng)事方為了獲得不正當(dāng)利益或者其他原因，往往利用招標(biāo)文件中對(duì)于合同專用條款未能根據(jù)工程實(shí)際情況制訂甚至故意留出空白條款，待實(shí)際簽訂工程合同時(shí)就同一內(nèi)容簽訂兩份甚至多份與招標(biāo)文件約定不一致的合同（即所謂的“陰陽合同”），一份用以應(yīng)付監(jiān)督管理部門備案審查的要求，一份用以實(shí)際操作謀求結(jié)算時(shí)取得更多利益。這一行為已經(jīng)違反了我國《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條“招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”的規(guī)定。
建設(shè)工程施工合同是一種特殊的承攬合同，它同樣受我國《中華人民共和國合同法》的約束和保護(hù)，同時(shí)也是當(dāng)前最易出現(xiàn)合同糾紛、處理程度最復(fù)雜的合同形式之一。建設(shè)工程施工合同的法律效力問題，是發(fā)、承包雙方必須重視和解決的問題，只有合同有效，才能得到法律的保護(hù)；如果合同無效，則只能按照無效合同的法律規(guī)定形式去處理。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十條規(guī)定，“……就同一建設(shè)工程另行訂立的建設(shè)工程施工合同與經(jīng)過備案的中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致的，應(yīng)當(dāng)以備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算工程價(jià)款的根據(jù)。”
由于施工合同的有效期涵蓋了招標(biāo)公告、招投標(biāo)、合同簽訂、合同履行、竣工驗(yàn)收等全過程，中間牽涉到招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)委員會(huì)、承包商、監(jiān)理單位等多部門，因此，建議在下版本范本文件或者區(qū)內(nèi)各地市制訂細(xì)化文件時(shí)，在招標(biāo)文件擬訂合同專用條款中必須根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際需求對(duì)工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、工程價(jià)款等相關(guān)的控制性條款進(jìn)行詳細(xì)描述和基本擬定，一方面可以提前明確發(fā)、承包雙方的基本責(zé)、權(quán)、利并予以公示，維護(hù)招投標(biāo)流程的公開、公平性；另一方面可以有效防范由于條款不清導(dǎo)致的推諉扯皮，確保項(xiàng)目的有序進(jìn)行和順利推進(jìn)。
（七）偽造或提供不實(shí)結(jié)算資料的責(zé)任及成本未明確。如果缺乏有效的監(jiān)管控制和制約，商人逐利的天性注定其將不斷試探和挑釁已有規(guī)則的底線。在工程實(shí)際施工過程中，大多數(shù)項(xiàng)目都存在工程竣工資料或質(zhì)檢技術(shù)資料不能和實(shí)際施工現(xiàn)場(chǎng)一一對(duì)應(yīng)的現(xiàn)象，或者是誤差值遠(yuǎn)超允許偏差值的情形，虛增簽證、高報(bào)單價(jià)、重復(fù)計(jì)量等行為更是屢見不鮮。究其根源，筆者認(rèn)為主要是其違法責(zé)任和成本過低所造成。
對(duì)于承包商偽造或提供不完整、不真實(shí)材料以期牟取不當(dāng)利潤的行為，發(fā)包方識(shí)別、維權(quán)甚至提出索賠的能力和手段有限。我國《中華人民共和國建筑法》第十八條第一款約定，“建筑工程造價(jià)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，由發(fā)包單位與承包單位在合同中約定”，此外并未作詳細(xì)處理約定，發(fā)包方維權(quán)通常只能以承包方違反我國《中華人民共和國合同法》中獲取“不當(dāng)?shù)美鼻樾翁崞鹪V訟進(jìn)行，違法利潤空間及維權(quán)所需成本同樣巨大。出于利益驅(qū)動(dòng)，相對(duì)于外業(yè)施工造假容易導(dǎo)致質(zhì)量事故，施工承包商更愿意在內(nèi)業(yè)資料，也就是常規(guī)所說的工程量簽證單、收方記錄表、竣工圖紙等結(jié)算資料上大做文章，其目的就是直接在造價(jià)上耍“頭戴三尺帽，讓你砍一刀”的伎倆，以圖獲取更高非法利潤。
針對(duì)上述行為，建議在下版本范本文件或者廣西區(qū)內(nèi)各地市制訂細(xì)化文件時(shí)，在招標(biāo)文件范本專用合同條款中增加相應(yīng)內(nèi)容，設(shè)置對(duì)竣工結(jié)算資料及結(jié)算文件編制過程中的人為誤差承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的約定，明確承包商或承包商委托的中介咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)就工程實(shí)際完成情況如實(shí)整理竣工資料并據(jù)此編制竣工結(jié)算申請(qǐng)書，承包商及其委托的中介咨詢機(jī)構(gòu)須對(duì)其編制提交的成果文件的真實(shí)性和完整性負(fù)全責(zé)。同時(shí)應(yīng)該注意的是，由于造價(jià)編制本身存在一定的差異性，設(shè)置上述條款時(shí)應(yīng)根據(jù)工程的性質(zhì)及體量考慮一定程度的合理誤差容許度；最終經(jīng)核定的工程結(jié)算造價(jià)與承包方提交的結(jié)算金額對(duì)比，誤差率不超出容許范圍的，可不追究承包商及其委托的中介咨詢機(jī)構(gòu)責(zé)任；誤差率超出容許范圍的，可視為承包商違約并分不同影響程度分別追究承包商及其委托的中介咨詢機(jī)構(gòu)責(zé)任，其違約行為可在其繳納的工程履約保證金內(nèi)扣罰；此外，對(duì)于定性為惡意虛報(bào)結(jié)算行為的承包商及其委托的中介咨詢機(jī)構(gòu)還應(yīng)建立同步通報(bào)當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)主管部門的機(jī)制，對(duì)承包商及其委托的中介咨詢機(jī)構(gòu)做出一定時(shí)期內(nèi)禁止投標(biāo)或限制承攬業(yè)務(wù)范圍的行政處罰，以經(jīng)濟(jì)處罰結(jié)合行政處罰的措施增加承包商虛報(bào)冒領(lǐng)的成本，以“零容忍”的態(tài)度遏制打擊工程建設(shè)領(lǐng)域常見的弄虛作假或高估冒算等行為。
（八）對(duì)竣工結(jié)算造價(jià)開展審計(jì)需注意回避法律風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國各地以政府資金為主的投資建設(shè)項(xiàng)目均要求報(bào)送政府審計(jì)，以審計(jì)機(jī)關(guān)出具的結(jié)算報(bào)告作為最終支付工程結(jié)算款的依據(jù)。然而，有工程承包商根據(jù)《中華人民共和國合同法》第二百七十九條“建設(shè)工程竣工后發(fā)包人應(yīng)當(dāng)根據(jù)施工圖紙及說明書、國家頒發(fā)的施工驗(yàn)收規(guī)范和質(zhì)量檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)進(jìn)行驗(yàn)收。驗(yàn)收合格的，發(fā)包人應(yīng)當(dāng)按照約定支付價(jià)款，并接收該建設(shè)工程”，認(rèn)為政府投資工程同樣是建設(shè)工程其中一種，同樣應(yīng)該遵守執(zhí)行上述條文規(guī)定，不應(yīng)在結(jié)算過程中設(shè)置附加的審核條件以限制承包商正當(dāng)?shù)暮贤瑱?quán)利，據(jù)此提出質(zhì)疑甚至發(fā)起訴訟的事例層出不窮。2017年4月12日，全國人大常委會(huì)法工委致函國務(wù)院法制辦公室建議清理各地“以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)”的有關(guān)規(guī)定；2017 年 8 月 16 日，廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳以“桂政辦電〔2017〕179 號(hào)”下發(fā)通知，要求各地市開展對(duì)現(xiàn)行規(guī)范性文件中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的有關(guān)規(guī)定的專項(xiàng)清理工作。
由此可見，我國雖然涉及建設(shè)項(xiàng)目的法律法規(guī)眾多，但與項(xiàng)目審計(jì)相關(guān)的卻仍不健全、不配套、不完善，現(xiàn)行的法律法規(guī)和審計(jì)準(zhǔn)則對(duì)于政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的具體實(shí)施辦法或操作指南尚未明確，甚至還存在個(gè)別相互矛盾的問題；各地審計(jì)部門對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)工作的開展基本上是由地方政府主導(dǎo)自行操作，審計(jì)工作由此產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)甚至遭遇法律訴訟的案例屢見不鮮。
鑒于以上法律背景，建議在源頭上理順《中華人民共和國審計(jì)法》與《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國政府采購法》等其他法律之間的關(guān)系，理順審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位、工程項(xiàng)目發(fā)包方與承包商兩種不同法律和行政約束關(guān)系之間的聯(lián)系，為工程結(jié)算實(shí)施國家審計(jì)明確提供法理依據(jù)。一方面應(yīng)明確審計(jì)工作在結(jié)算造價(jià)審核過程中的作用及地位，審計(jì)作為第三方固然不應(yīng)介入并影響合同雙方主體履行合同條款的具體行為，但審計(jì)結(jié)論應(yīng)作為竣工結(jié)算支付后、發(fā)現(xiàn)重大虛報(bào)冒領(lǐng)行為時(shí)糾錯(cuò)改正的主要判定依據(jù)，并成為地方政府監(jiān)督和評(píng)價(jià)建設(shè)單位使用財(cái)政性資金建設(shè)項(xiàng)目最終績(jī)效的重要參考依據(jù)；另一方面，對(duì)于確需審計(jì)審定結(jié)算金額的重大項(xiàng)目，可在下版本范本文件或者區(qū)內(nèi)各地市制訂細(xì)化文件時(shí)中增加相應(yīng)條款及流程，即“招標(biāo)公告明示要求、招標(biāo)文件明確條款、投標(biāo)人書面承諾、招標(biāo)中標(biāo)人合同確認(rèn)”等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)中，均以雙方自愿約定的方式將國家審計(jì)工作明文納入該工程的合同管理過程中；此外，審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)工作人員要嚴(yán)防審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)施結(jié)算審計(jì)項(xiàng)目時(shí)應(yīng)嚴(yán)格遵循審計(jì)程序，按照相關(guān)法律法規(guī)的要求合法、全面、準(zhǔn)確地收集證據(jù)，并綜合運(yùn)用證據(jù)規(guī)則客觀反映相關(guān)事實(shí)，做到程序合法、事實(shí)清楚、證據(jù)充分、結(jié)論準(zhǔn)確。
六、投資審計(jì)工作基本思路的應(yīng)對(duì)和方向調(diào)整
隨著工程施工招標(biāo)文件范本的推行以及我國對(duì)“依法治國”力度的加強(qiáng)，以往工程建設(shè)領(lǐng)域尤其是使用財(cái)政性資金建設(shè)工程項(xiàng)目運(yùn)作手法和政府監(jiān)管機(jī)制均發(fā)生了根本性變化，這些變化將深刻影響著投資審計(jì)工作的未來發(fā)展方向。
（一）與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整對(duì)投資審計(jì)部門設(shè)定的職能要求。政府審計(jì)不僅要在傳統(tǒng)的“價(jià)”和“量”方面發(fā)揮監(jiān)督作用，更要在項(xiàng)目立項(xiàng)、資金計(jì)劃、招標(biāo)方案、招標(biāo)文件乃至招標(biāo)過程等方面發(fā)揮監(jiān)督、評(píng)價(jià)作用，預(yù)防和制止由于這些方面和環(huán)節(jié)的失誤或偏差所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失。在未來，突出對(duì)計(jì)劃、方案或決策等前置性程序的監(jiān)督和評(píng)價(jià)應(yīng)是我國投資審計(jì)職能調(diào)整的一個(gè)趨勢(shì)。
（二）將績(jī)效審計(jì)納入政府工作能力評(píng)價(jià)體系。對(duì)工程項(xiàng)目開展審計(jì)工作需要逐步從傳統(tǒng)的合規(guī)性審計(jì)向績(jī)效審計(jì)方向發(fā)展，需要進(jìn)一步提高績(jī)效審計(jì)在地方考核中的比重，需要結(jié)合實(shí)際制定出一套符合我國國情的績(jī)效審計(jì)原則和方法，循序漸進(jìn)地納入政府工作部門評(píng)價(jià)體系之中并成為地方政府的決策參考依據(jù)，最終使績(jī)效審計(jì)成為政府審計(jì)的主要內(nèi)容。
（三）不斷改進(jìn)國有企業(yè)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)作思路和方法。工程施工招標(biāo)文件的范本化、標(biāo)準(zhǔn)化是我國工程建設(shè)領(lǐng)域走向規(guī)范化、現(xiàn)代化的一個(gè)標(biāo)志，以國有企業(yè)為主的各類政府投資建設(shè)項(xiàng)目主體應(yīng)借此契機(jī)同步實(shí)現(xiàn)自身的現(xiàn)代化、國際化變革，在保證建設(shè)資金合規(guī)合法使用的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)與政府審計(jì)等監(jiān)管部門對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的溝通和理解，共同確保政府性資金以及建設(shè)項(xiàng)目的高效循環(huán)和良性發(fā)展。
（四）不斷提高投資審計(jì)人員的綜合素質(zhì)。為適應(yīng)工程施工招標(biāo)文件范本、統(tǒng)一交易平臺(tái)、電子招投標(biāo)、異地遠(yuǎn)程評(píng)標(biāo)等新生事物的出現(xiàn)，投資審計(jì)人員亦應(yīng)隨著投資審計(jì)環(huán)境的變化不斷提高自身的職業(yè)判斷能力和職業(yè)道德修養(yǎng)；同時(shí)還應(yīng)具備相當(dāng)?shù)膶W(xué)習(xí)溝通能力以及時(shí)了解我國經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)及政策的修改變化情況，進(jìn)一步規(guī)范投資審計(jì)執(zhí)法行為，充分履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)和職能，減少審計(jì)執(zhí)法中的主觀性和隨意性，做到投資審計(jì)的主體合法、內(nèi)容合法、程序合法，從而有效規(guī)避可能存在的投資審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。
（五）倒逼投資審計(jì)方法向標(biāo)準(zhǔn)化和智能化方向發(fā)展。推行工程施工招標(biāo)文件范本意味著招標(biāo)、投標(biāo)、評(píng)標(biāo)得以全過程按標(biāo)準(zhǔn)流程執(zhí)行，有利于各級(jí)政府建立統(tǒng)一交易平臺(tái)并推行電子化評(píng)標(biāo)工作推進(jìn)。通過與財(cái)政部、住建部、銀監(jiān)會(huì)等管理機(jī)構(gòu)建立網(wǎng)絡(luò)與信息聯(lián)通共享，實(shí)現(xiàn)政府部門之間監(jiān)督資源的優(yōu)化配置，投資審計(jì)方法將從以往的巨量紙質(zhì)材料審閱轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用計(jì)算機(jī)、云技術(shù)、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)工具開展審核，從而優(yōu)質(zhì)、高效、規(guī)范地完成審計(jì)工作。
七、結(jié)語
總之，工程施工招標(biāo)文件范本的推行，是促進(jìn)和健全招投標(biāo)活動(dòng)公開透明的一大進(jìn)步，能夠有效地加大社會(huì)各界對(duì)招投標(biāo)領(lǐng)域的監(jiān)督力度，健全建設(shè)工程招投標(biāo)的監(jiān)管體系。
作為招投標(biāo)活動(dòng)中的首要環(huán)節(jié)和框架藍(lán)圖，招標(biāo)文件編制是否科學(xué)、公平、合理，對(duì)后續(xù)工作發(fā)揮著至關(guān)重要甚至是決定性的作用。根據(jù)地方實(shí)際和工作特點(diǎn)，利用已有經(jīng)驗(yàn)以及征詢專家意見，將過去一些邊緣化、模糊化的條款匯編和整理成模塊化、菜單化的招標(biāo)文件范本，并在招標(biāo)采購部門和建筑行業(yè)內(nèi)推廣應(yīng)用，可以有效消除工程建設(shè)領(lǐng)域以及政府采購招標(biāo)中的藩籬，有利于各層次招投標(biāo)管理部門之間的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、程序?qū)雍托畔⒐蚕恚欣趯?duì)招標(biāo)項(xiàng)目的規(guī)范操作，促進(jìn)國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國家建設(shè)項(xiàng)目的全過程監(jiān)督。
對(duì)于投資審計(jì)工作者而言，招投標(biāo)工作歸根到底還是為項(xiàng)目服務(wù)、為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，維護(hù)招投標(biāo)流程的法律地位，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同樣，推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的項(xiàng)目招投標(biāo)與國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)項(xiàng)目包括招投標(biāo)在內(nèi)的流程依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督也是一脈相承、相輔相成的。尤其是在當(dāng)前電子招投標(biāo)和異地遠(yuǎn)程評(píng)標(biāo)等新型工作方式正在逐步試行、推廣的背景下，利用好招標(biāo)文件范本推行這一契機(jī)，有利于簡(jiǎn)化招投標(biāo)審計(jì)過程中的相關(guān)工作，通過招標(biāo)文件的同步介入對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)過程實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，能夠有效發(fā)現(xiàn)招標(biāo)采購工作中的不規(guī)范操作，及時(shí)糾正招投標(biāo)活動(dòng)中的違法違規(guī)行為，有利于促進(jìn)建設(shè)工程領(lǐng)域招投標(biāo)市場(chǎng)“誠信守法、規(guī)范運(yùn)作、公平公正、競(jìng)爭(zhēng)有序”環(huán)境的形成，充分發(fā)揮審計(jì)工作促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的重要作用。
課題組組長：藍(lán)于曾
課題組副組長：覃宏巖、羅凱文
課題組成員：潘羽珩（執(zhí)筆）、李雪
：鞏經(jīng)理
：13915946763
：南京塞姆泵業(yè)有限公司
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